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24 octobre 2000 - Point 159 : Rapport de la Commission du Droit international - La responsabilité des Etats : Intervention de M. Ronny Abraham

Monsieur le Président,

Chaque année, les discussions que le rapport de la Commission du droit international suscite dans cette enceinte prouvent que les travaux de la Commission demeurent d’un très grand intérêt. Je tiens donc, au nom de ma délégation, à féliciter l’ensemble des membres de la Commission pour la qualité des études entreprises par celle-ci.

Je regrette que, cette année, le rapport de la Commission ait été communiqué aux Etats avec beaucoup de retard. Une telle situation n’est pas du tout satisfaisante, surtout lorsque l’on souhaite faire, comme la France, des observations détaillées sur chacun des thèmes abordés par la Commission. La diffusion des documents sur le site internet de la Commission, si elle est pratique, ne doit pas être considérée par le Secrétariat comme un substitut à la publication des documents dans toutes les langues officielles de l’Organisation. Ces documents doivent parvenir aux Etats le plus tôt possible si l’on souhaite que ceux-ci interviennent en Sixième Commission.

Si le Secrétariat est confronté à certaines difficultés dans la préparation, la traduction, la publication et la diffusion du rapport de la Commission, il serait sans doute opportun qu’il en fasse part aux Etats. Il en va de la qualité des débats en Sixième Commission.

Monsieur le Président

Je tiens à remercier le Rapporteur spécial, M. James Crawford, pour son troisième rapport, que j’ai lu avec beaucoup d’intérêt. Comme vous le savez, la France a communiqué en décembre 1997 ses observations écrites sur le projet d’articles adopté en première lecture sur la responsabilité des Etats.

Je n’aborderai pas tout le projet d’articles. Mon intervention portera seulement sur les questions qui soulèvent encore, à mon avis, quelques difficultés : la notion d’Etat lésé, celle de crime - ou plutôt ce qu’il en reste - et les contre-mesures.

Avant cela, j’aimerais dire que la France accueille favorablement les différentes évolutions du projet d’articles ainsi que l’amélioration sensible de la qualité rédactionnelle du texte par rapport à la version précédente. Elle se félicite, plus particulièrement, de la volonté du Rapporteur spécial d’abandonner la logique pénaliste qui imprégnait le projet d’articles adopté par la Commission en première lecture, et que la France avait critiquée à de nombreuses reprises. Le postulat selon lequel il existerait, en droit international, des faits internationalement illicites comparables aux crimes et délits que l’on trouve dans le droit pénal était très critiquable. La disparition de ces deux notions, que l’on trouvait à l’article 19, est donc tout à fait opportune.

Dans le même ordre d’idées, je me félicite de la volonté du Rapporteur spécial de ne pas s’attarder sur la définition d’obligations primaires, c’est-à-dire sur le contenu exact des obligations internationales qui auront été violées, et j’espère que la Commission ne reviendra pas sur cette approche. La Commission doit limiter son étude à la codification des règles secondaires.

La France souscrit totalement à l’approche retenue par le Rapporteur spécial consistant à distinguer l’Etat directement lésé par le fait internationalement illicite et l’Etat qui a simplement un intérêt juridique dans l’exécution de l’obligation. Je me félicite aussi de l’introduction - même si elle est implicite - d’une référence au dommage dans la définition de l’Etat lésé.

S’agissant de la structure du projet d’articles, elle est acceptable, même si certaines améliorations pourraient encore y être apportées. Ainsi, l’intitulé de la première partie, trop général, ne correspond pas à son contenu. On pourrait intituler cette partie "Le fait générateur de la responsabilité de l’Etat". La suppression de la troisième partie relative au règlement des différends - sur laquelle je reviendrai à la fin de mon intervention - va également dans la bonne direction.

Monsieur le Président,

La France a souligné, à plusieurs reprises, les insuffisances dont souffrait l’article 40 du projet d’articles adopté en première lecture, relatif à l’Etat lésé. Outre l’absence de définition précise, elle a regretté que cet article ne fasse pas référence au dommage matériel ou moral subi par l’Etat à la suite d’un fait internationalement illicite d’un autre Etat. L’année dernière, j’ai expliqué qu’il fallait clairement distinguer l’Etat lésé de celui qui a simplement un intérêt juridique à l’exécution d’une obligation, et expliquer les raisons de cette distinction.

En vertu de l’article 43 adopté en seconde lecture par le Comité de rédaction, un Etat est lésé par un fait internationalement illicite d’un autre Etat "si l’obligation violée est due à :

a) cet Etat individuellement ; ou

b) un groupe d’Etats dont il fait partie ou la communauté internationale dans son ensemble, et si la violation de l’obligation :

i) atteint spécialement cet Etat ; ou

ii) est de nature à porter atteinte à la jouissance des droits ou à l’exécution des obligations de tous les Etats concernés".

La première partie de cette définition - c’est-à-dire l’alinéa a) - va dans le bon sens, bien qu’elle doive, à mon sens, être précisée. Il conviendrait, en effet, que le texte indique que l’on se place bien dans le cadre d’une obligation de nature bilatérale. Le commentaire de cette disposition le souligne, mais ce n’est pas suffisant.

De l’avis de ma délégation, il ne serait pas approprié, contrairement à ce qu’ont suggéré certains membres de la Commission, de permettre à un Etat tiers d’intervenir en cas de violation d’une obligation bilatérale, dans l’hypothèse où l’Etat directement lésé ne souhaiterait pas réagir.

La deuxième partie de cette définition - c’est-à-dire l’alinéa b) - va également dans le bon sens, même si elle n’est pas très explicite. Dans son principe, elle est proche de celle que la France a proposée dans ses observations écrites. On peut, en effet, considérer qu’un Etat est lésé si la violation du traité multilatéral auquel il est partie l’a "atteint spécialement", pour reprendre l’expression utilisée par le Rapporteur spécial, ou si elle a porté atteinte à la jouissance des droits ou à l’exécution des obligations de tous les Etats concernés, y compris l’Etat en question. La rédaction proposée ne fait pas expressément référence au dommage, mais le Rapporteur spécial estime, dans le commentaire de cette disposition, que le dommage, c’est ce que subit l’Etat "atteint spécialement". Je partage cette opinion, qui pourrait être indiquée de façon plus explicite. De même, il serait préférable de préciser que l’atteinte à la jouissance des droits ou à l’exécution des obligations de tous les Etats concernés par la violation de l’obligation, c’est aussi un dommage.

La rédaction proposée par le Rapporteur spécial utilise l’expression "la communauté internationale dans son ensemble", dont on ne connaît pas exactement la signification. Je remarque que la rédaction de l’article 43 ne correspond pas, sur ce point, à celle que l’on trouve à l’article 41, où le Rapporteur spécial envisage la violation "grave" par un Etat d’une obligation due à "la communauté internationale dans son ensemble et essentielle pour la protection de ses intérêts fondamentaux". Cette formulation devrait également être utilisée dans les articles 43 et 49. Par ailleurs, je crois qu’il serait préférable d’utiliser une expression que l’on trouve à l’article 53 de la Convention de 1969 sur le droit des traités, à savoir "la communauté internationale des Etats dans son ensemble".

Il conviendrait de savoir avec certitude si les obligations qui peuvent se rattacher à l’expression utilisée par le Rapporteur spécial à l’article 41 sont les obligations erga omnes - c’est ce qui semble ressortir du débat qui a eu lieu au sein de la Commission - et ce que recouvrent de telles obligations dans le contexte du projet d’articles.

Le Rapporteur spécial a également tenté de définir la notion d’"Etat ayant un intérêt juridique" dans l’exécution d’une obligation. En vertu de l’article 49, paragraphe 1, un Etat est considéré comme tel "si :

a) l’obligation violée est due à un groupe d’Etats dont il fait partie, et que l’obligation est établie aux fins de la protection d’un intérêt collectif ;

b) l’obligation violée est due à la communauté internationale dans son ensemble".

La première partie de la définition ne soulève pas d’objection de principe, mais on devrait admettre - comme la France l’a suggéré dans ses observations écrites - que l’Etat visé dans cette hypothèse doit être considéré comme lésé. En effet, un Etat peut être lésé par une atteinte à des droits expressément énoncés pour la protection d’un intérêt collectif résultant d’un instrument par lequel il est lui-même lié. Avec la rédaction proposée par le Rapporteur spécial, on a du mal à voir ce qui distingue vraiment, dans cette hypothèse particulière, l’Etat lésé de l’Etat qui a seulement un intérêt juridique. L’alinéa a) du paragraphe 1 de l’article 49 devrait plutôt être placé à la suite des alinéas a) et b) de l’article 43, à moins que le Rapporteur spécial n’affine davantage sa définition et la distinction qu’il entend établir entre ces deux catégories d’Etats.

S’agissant de la deuxième partie de la définition, le problème tient, là encore, à la signification de l’expression "communauté internationale dans son ensemble" et à la nature des obligations que l’on peut y rattacher. Les remarques que j’ai faites sur cette expression lorsque j’ai abordé les articles 41 et 43 du projet d’articles valent également dans le contexte de l’article 49.

En réalité, ce qui doit vraiment distinguer l’Etat lésé de l’Etat ayant un intérêt juridique, c’est l’accomplissement de l’obligation de réparation. Fondamentalement, j’estime que l’Etat ayant seulement un intérêt juridique ne peut que demander la cessation de la violation dont un autre Etat s’est rendu coupable. Il ne peut pas chercher à obtenir réparation du dommage causé par le fait internationalement illicite, qui ne l’a pas directement atteint. Contrairement à l’Etat lésé qui, en invoquant la responsabilité de l’Etat auteur du fait internationalement illicite peut chercher notamment à obtenir réparation du préjudice qu’il a subi, l’Etat qui a un intérêt juridique, lorsqu’il invoque la responsabilité de l’Etat qui a violé l’obligation, ne peut que demander la cessation du fait internationalement illicite.

C’est pour ces raisons que l’alinéa b) du paragraphe 2 de l’article 49 devrait donc être supprimé. Seul devrait être maintenu l’alinéa a), qui pose comme principe que l’Etat ayant seulement un intérêt juridique peut demander la cessation du fait internationalement illicite.

Bref, la rédaction de l’article 49 devrait être revue en profondeur. Si l’alinéa b) du paragraphe 2 devait être retenu par la Commission lors de l’adoption du projet d’articles en seconde lecture, il serait clairement de lege ferenda.

Monsieur le Président,

J’aborderai maintenant la notion de crime, ou plutôt ce qu’il en reste. La France a expliqué, à plusieurs reprises, que le projet d’articles adopté en première lecture était allé bien au-delà de la codification en incluant, dans l’article 19, la notion de crime, sans d’ailleurs la développer davantage ou en tirer des conséquences dans le reste du projet d’articles. Même s’il est difficile de nier qu’il existe des actes illicites qui sont plus graves que d’autres, la dichotomie à laquelle s’était livrée la Commission dans sa distinction entre les crimes et les délits était très critiquable, vague et inopérante.

Le droit international a évolué depuis que le projet d’articles a été adopté en première lecture. Le Statut de la Cour pénale internationale permet maintenant de poursuivre et juger les individus responsables, quelle que soit leur qualité, de crimes particulièrement graves, ceux auxquels certains paragraphes de l’article 19 faisaient justement référence. Ce qui n’interdit pas, en raison des règles classiques d’attribution de la responsabilité, d’engager la responsabilité de l’Etat. Mais ce dernier n’est pas coupable d’un "crime". La création de la Cour pénale internationale fait perdre aujourd’hui toute justification à une logique de répression pénale de l’Etat.

J’ajoute que la responsabilité de l’Etat en droit international est sui generis. Elle n’est ni civile ni pénale. Il aurait été inopérant de transposer ainsi des notions propres au droit interne, et particulièrement au droit pénal. Je me félicite donc de l’évolution de la Commission sur cette question et j’espère qu’elle ne sera pas tentée de revenir, à l’occasion de l’adoption du projet d’articles en seconde lecture, à ces notions très critiquables.

Comme je l’ai déjà dit, le Rapporteur spécial propose à l’article 41 l’expression "violation grave d’une obligation essentielle due à la communauté internationale dans son ensemble et essentielle pour la protection de ses intérêts fondamentaux". Cette notion semble trouver son origine dans celle de jus cogens et dans l’idée fondamentale énoncée par la Cour internationale de Justice dans l’affaire de la Barcelona Traction, selon laquelle il existe des obligations envers la communauté internationale dans son ensemble, dont chaque Etat pris individuellement a intérêt à ce qu’elles soient respectées. Sa formulation, qui permet opportunément d’éviter de dresser une liste d’obligations primaires, est néanmoins imprécise. Que doit-on entendre exactement par "intérêts fondamentaux" de la "communauté internationale dans son ensemble" ?

Cela étant dit, le problème principal ne tient pas tant à la définition qu’à ses conséquences, qui sont examinées à l’article 42. Celui-ci reprend, pour l’essentiel, les dispositions de l’article 53 du projet d’articles adopté en première lecture. Je crois que le paragraphe 1 et que les alinéas a) et b) du paragraphe 2 sont inutiles, même s’ils sont acceptables dans leur principe. L’alinéa c) du paragraphe 2 est très ambigu quant à sa portée. Il risque d’encourager les Etats à avoir recours - parfois de façon abusive - aux contre-mesures en défense des obligations auxquelles l’article 41 du projet d’articles fait référence. Cela ne paraît guère opportun.

Par ailleurs, si les articles 41 et 42 devaient être maintenus - ce dont on peut sérieusement douter -, la question se poserait de savoir s’ils ne devraient pas être placés ailleurs dans le projet d’articles, par exemple à la fin du chapitre III de la première partie.

Monsieur le Président,

J’en viens maintenant aux contre-mesures. Je me félicite de la suppression du lien entre l’adoption de contre-mesures et l’arbitrage obligatoire car cela revenait à ne donner qu’à un seul Etat (l’auteur du fait internationalement illicite) - et non à l’autre Etat (l’Etat lésé) - le droit de prendre l’initiative de l’arbitrage, ce qui aurait été particulièrement inopportun.

D’une manière générale, je doute qu’il faille parler des contre-mesures dans un projet portant sur la responsabilité des Etats. Le régime relatif à la responsabilité ne devrait pas intégrer des mesures autres que celles visant à la réparation du dommage subi et à la cessation du fait internationalement illicite, et ne devrait pas comprendre des dispositions à connotation punitive, telles que les contre-mesures individuelles ou collectives. Je persiste à penser que les contre-mesures pourrait justifier une étude spécifique de la Commission.

Cela étant dit, la France souscrit, sur le fond, à l’approche générale retenue par le Rapporteur spécial dans son troisième rapport en ce qui concerne les contre-mesures. Les dispositions relatives à leur proportionnalité par rapport au préjudice subi et celles portant sur leur cessation - que la France avait suggérées dans ses observations écrites - sont utiles et opportunes.

Monsieur le Président,

Ma délégation est heureuse de constater la disparition des dispositions relatives au règlement des différends, qui étaient irréalistes et inopportunes. Il n’y avait aucune raison de singulariser les différends soulevant des questions de responsabilité en leur appliquant un mécanisme de règlement ad hoc. Il est préférable - et j’espère que ce sera la décision de la Commission - de s’en remettre au droit international général.

J’aimerais aborder un dernier point : celui de la forme de l’exercice. Il me semble que les Etats devraient commencer à y réfléchir sérieusement. La France n’a pas encore de position définitive sur la forme que devrait revêtir le projet d’articles. Je ne suis toutefois pas certain que l’adoption d’une déclaration par l’Assemblée générale à laquelle serait annexé le projet d’articles, comme le préconisent certains membres de la Commission, soit la solution la plus appropriée en l’espèce, et ce pour les raisons suivantes :

- premièrement, il me semble difficile de rejeter définitivement la forme conventionnelle car le projet d’articles tend quand même à imposer un certain nombre de règles particulièrement importantes aux Etats ;

- deuxièmement, si on délaissait la forme conventionnelle, on n’atteindrait pas l’objectif principal de la codification, à savoir la rédaction de textes normatifs ; la Commission n’a pas été créée pour élaborer seulement des lignes directrices, dont pourraient éventuellement s’inspirer les Etats.

- troisièmement, les règles dégagées par le projet d’articles, dont certaines sont novatrices, pourraient, adoptées sous la forme d’une déclaration, servir de référence, alors même que les principes qu’elles posent ne sont pas tous étayés par la pratique des Etats.

Si le texte se contentait de codifier la coutume internationale, l’adoption d’une déclaration par l’Assemblée générale ne soulèverait pas de difficultés particulières. Mais il va au-delà. Certaines dispositions du projet d’articles relèvent en effet clairement du développement progressif. Je crois donc que les Etats pourraient être appelés à apprécier les règles envisagées dans ce projet à l’occasion d’une conférence.

Monsieur le Président,

Le projet d’articles sur la responsabilité des Etats étant particulièrement important à mes yeux, la France présentera des observations écrites complémentaires sur le sujet d’ici à la prochaine réunion de la Commission sur cette question.

Je vous remercie.



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