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5 février 2001 - Consolidation de la Paix : Intervention de M. Jean-David Levitte, représentant permanent de la France auprès des Nations unies

Je voudrais vous remercier d’avoir organisé ce débat sur un thème qui n’a rien de théorique. Ce qui est en jeu, c’est le succès des actions conduites sous l’autorité du Conseil du sécurité. Je voudrais aussi remercier le Secrétaire général de sa présence parmi nous aujourd’hui, compte tenu du rôle décisif qui lui revient aux côtés du Conseil de sécurité.

La Suède fera tout à l’heure une intervention au nom de l’Union européenne à laquelle la délégation française souscrit pleinement. Je souhaiterais faire des remarques sur les points qui nous paraissent particulièrement importants.

L’évolution de la nature des conflits - désormais pour la plupart d’ordre interne même si beaucoup ont une dimension transfrontière - a amené les Nations Unies à se préoccuper de la consolidation de la paix. C’est une tâche indispensable si l’on veut préserver les acquis du rétablissement de la paix.

Ce lien organique entre rétablissement et consolidation de la paix s’est manifesté de plusieurs façons au cours des dernières années : soit en incluant des éléments de consolidation de la paix dans le mandat d’une opération dont l’objet principal était le maintien de la paix (cas de la MINURCA en République Centrafricaine) ; soit parce que le mandat de l’opération de maintien de la paix était plus ambitieux et comprenait une importante dimension de rétablissement de l’autorité publique et de relèvement des infrastructures sociales et économiques (cas de l’APRONUC au Cambodge, de l’ATNUSO en Croatie, de la MINUK au Kosovo et de l’ATNUTO à Timor-est) ; soit enfin parce que des bureaux ou missions d’appui aux programmes de consolidation de la paix ont fait suite à une opération de maintien de la paix (au Liberia, en République Centrafricaine, en Guinée-Bissao, à Haïti et au Tadjikistan).

I. Les problèmes posés par la consolidation de la paix sont, à nos yeux, de deux ordres : institutionnel et financier.

1. Problèmes institutionnels d’abord :

Les opérations de maintien de la paix décidées par le Conseil de sécurité comprennent des éléments de consolidation de la paix. Mais le Conseil de sécurité n’a pas compétence à être le principal maître d’oeuvre en la matière. Il doit en revanche avoir pour souci qu’il n’y ait pas solution de continuité et que l’investissement fait par une opération de maintien de la paix ne soit pas perdu.

En outre, la pluralité des acteurs concernés par la consolidation de la paix (Secrétariat des Nations unies, fonds et programmes des Nations unies, institutions financières internationales, organisations régionales) entraîne une diversité des priorités et des critères définis et mis en oeuvre par chacun d’eux. Cette diversité complique la tâche d’élaboration d’une stratégie de consolidation de la paix et d’exécution des programmes s’inscrivant dans ces stratégies.

Enfin, dans le pays concerné, l’interlocuteur naturel de la communauté internationale, celui avec lequel il conviendrait d’élaborer les stratégies de consolidation de la paix, devrait être, en premier lieu, le gouvernement issu de l’accord de paix et, souvent, des élections organisées subséquemment. Or, dans les faits, soit de telles autorités sont souvent démunies du minimum d’expertise et des moyens matériels et financiers indispensables ; soit elles voient leur légitimité et leur autorité mises en cause par des groupes rebelles restés en dehors de l’accord de paix ou par des parties à cet accord qui violent leurs engagements (cas de l’UNITA en Angola et du RUF en Sierra Leone) ; soit, dans des cas extrêmes (Timor-est, Kosovo), ces autorités n’existent pas ou plus et la première tâche de la communauté internationale est d’en faire émerger de façon démocratique. La faiblesse des autorités locales complique souvent la tâche de la communauté internationale en matière de consolidation de la paix.

2. Problèmes financiers ensuite :

Les actions de maintien de la paix relevant des opérations décidées par le Conseil de sécurité bénéficient d’un financement assuré par des contributions obligatoires. Au contraire, la plupart des actions de consolidation de la paix repose sur des contributions volontaires. Il est contradictoire de reconnaître le caractère crucial des actions de consolidation de la paix et de ne pas assurer la stabilité et la prévisibilité des moyens financiers nécessaires.

Comme conséquence de la pluralité des acteurs responsables des programmes de consolidation de la paix et de la diversité de leur mode de fonctionnement, les rythmes de mobilisation des moyens sont très inégaux et assez lents. La lenteur des décaissements des institutions financières est souvent le problème-clé empêchant d’assurer assez tôt un bon passage de relais entre les actions conduites par les opérations de maintien de la paix et l’intervention des organisations impliquées dans la consolidation de la paix. Ce rythme plus lent contredit en outre l’urgence souvent ressentie sur le terrain : l’intervention de la communauté internationale doit se traduire rapidement par des améliorations concrètes dans la vie quotidienne des populations sous peine de voir celles-ci se retourner contre celle-là.

La solution à ces deux problèmes devrait être trouvée dans une évaluation beaucoup plus en amont des besoins en matière de consolidation de la paix, dans l’élaboration de stratégies assurant une pleine participation -dès l’origine- des agences, fonds, programmes et banques compétents pour la consolidation de la paix, et dans une accélération de leurs rythmes de décaissement.

II. Je prendrai deux exemples permettant de mieux cerner les difficultés auxquelles nous sommes confrontés.

1. Premier exemple : le désarmement, la démobilisation et la réinsertion des anciens combattants (ce qu’on appelle le "DDR").

Le Conseil de sécurité a, dans la déclaration de son président du 23 mars 2000, constaté que "les mandats des opérations de maintien de la paix comprenaient de plus en plus souvent, parmi leurs fonctions, la supervision du désarmement, de la démobilisation et de la réinsertion des anciens combattants" car cette tâche est apparue comme un élément essentiel du maintien de la paix. Mais le Conseil a aussi "insisté sur la nécessité de définir de façon précise les tâches et de répartir clairement les responsabilités entre tous les acteurs participant au processus de DDR, y compris les organismes et programmes des Nations unies".

Le volet réinsertion du "DDR" illustre bien la difficulté de trouver une bonne articulation entre maintien de la paix, consolidation de la paix et aide au développement. Il ne peut en effet y avoir de démobilisation véritable et surtout durable que si les combattants démobilisés trouvent une alternative viable au statut et à la vie de combattant. Cela signifie qu’il faut leur offrir des perspectives :

- soit une intégration dans une armée recomposée, démocratique et apolitique, ce qui suppose, dans la plupart des cas, la mise en oeuvre d’un programme de restructuration des forces armées (à l’instar de ce qui a été lancé en République Centrafricaine) ou bien, plus ambitieux encore, de reconstitution de ces forces (comme ce qui se fait actuellement en Sierra Leone). La réalisation de ces tâches doit faire appel à des programmes bi- ou multilatéraux, souvent d’assez grande ampleur et de longue haleine.

- soit une intégration socioprofessionnelle dans des domaines non-militaires, ce qui suppose des actions de formation et des programmes de reconstruction et de relance de l’activité économique. La consolidation de la paix touche là aux frontières de l’aide au développement dans son acception la plus large.

1. Deuxième exemple : la reconstruction ou la consolidation d’un appareil policier et judiciaire fiable et impartial.

Les opérations de maintien de la paix ont un rôle essentiel à jouer dans la phase qui suit la signature d’un accord de paix mais elles n’ont pas vocation à demeurer indéfiniment la seule garantie de l’ordre public. Celui-ci doit pouvoir s’appuyer sur des capacités locales fiables et impartiales. D’où la nécessité de réformer, réorganiser et instruire les forces de police et les tribunaux. Cette fonction a donc fait partie du mandat de nombreuses opérations et même, dans certains cas, en a constitué le coeur (par exemple à Haïti et en Bosnie). Mais il s’agit souvent d’une entreprise de longue haleine dépassant la durée et les moyens d’une opération de maintien de la paix. C’est pourquoi il est indispensable d’élaborer, en association avec les agences compétentes, une stratégie à long terme de façon à assurer une stabilité et une prévisibilité des programmes d’action et de leur financement et une relève progressive des actions menées par l’opération de maintien de la paix (à l’instar, par exemple, de ce qui s’est fait en Slavonie orientale ou à Haïti).

III. Le Conseil de sécurité a donc un rôle essentiel à jouer pour assurer une bonne coordination et une bonne transition entre les tâches dont il a la responsabilité principale (rétablissement et maintien de la paix) et celles qui mettent en jeu une multiplicité d’acteurs (consolidation). Permettez-moi de faire, à cet égard, cinq propositions pratiques :

1. Des consultations précoces entre le Conseil de sécurité et les organismes chargés de la consolidation de la paix.

Il est indispensable de consulter le plus tôt possible - dès l’engagement de la phase de maintien de la paix - les principaux organes concernés par la consolidation de la paix. Cette consultation est avant tout et naturellement faite par le Secrétaire général. Le rapport Brahimi l’a clairement rappelé. Mais il pourrait être nécessaire aussi que le Conseil mobilise directement ces organes - par exemple sous la forme d’une participation de leurs responsables aux délibérations du Conseil (à l’instar de ce qui s’est fait avec l’intervention de représentants du PNUD, de la Banque Mondiale ou du FMI aux récents débats du Conseil sur la Guinée-Bissao, la République Centrafricaine et Timor-est).

L’important est que ce processus de concertation soit mené suffisamment tôt de façon à disposer du temps nécessaire pour élaborer une stratégie de consolidation de la paix et mobiliser les ressources nécessaires.

2. L’établissement d’un contrat à long terme entre la communauté internationale et les autorités de l’Etat sortant d’un conflit.

Dans la mesure où ces autorités disposent du minimum de légitimité et de moyens administratifs requis, elles devraient s’engager à mettre en oeuvre, avec l’aide de la communauté internationale, des programmes de reconstruction des infrastructures politiques, économiques et sociales. L’investissement de la communauté internationale n’a de sens que s’il correspond à une réelle volonté de redressement de la part des acteurs locaux. Ce contrat pourrait prendre la forme, par exemple, d’un échange de lettres entre le Secrétaire général et le chef de l’Etat ou de Gouvernement de l’Etat concerné (comme ce fut le cas avec la République Centrafricaine). Une référence pourrait y être faite dans la résolution du Conseil de sécurité décidant le lancement de l’opération de maintien de la paix.

3. L’élaboration de stratégies de consolidation de la paix et la mobilisation de financements stables et prévisibles.

La concertation précoce entre le Conseil de sécurité et tous les organismes compétents en matière de consolidation de la paix ainsi que le rôle de coordination qui revient au Secrétaire général des Nations Unies devraient, dans le respect des compétences et de l’autonomie de décision de chacun, viser à la mise au point de stratégies de consolidation de la paix de façon à

- préciser les responsabilités de chacun,

- assurer une bonne coopération entre les différentes instances,

- établir un calendrier de mise en oeuvre des programmes,

- assurer autant que possible une prévisibilité des financements, en particulier de ceux reposant sur des contributions volontaires,

- assurer dans les meilleures conditions possibles et dans des délais raisonnables une transition entre les phases de maintien et de consolidation de la paix et un passage de relais entre les opérations de maintien de la paix et les programmes de consolidation de la paix.

L’idéal serait que cette répartition des rôles et des financements soit clairement établie au moment où le Conseil de sécurité crée l’opération de maintien de la paix et puisse figurer dans une annexe à cette résolution. Parallèlement, seraient conduites les consultations avec les éventuels contributeurs de troupes. Ainsi, dès l’origine, un double partenariat serait noué, permettant une mise en oeuvre mieux assurée des décisions du Conseil de sécurité.

4. Le renforcement du rôle de coordination dévolu au Secrétaire général des Nations unies et à son représentant sur place.

Comme il a déjà été plusieurs fois relevé -notamment dans le rapport Brahimi-, le Secrétaire général devrait jouer un rôle accru en matière de coordination pour l’élaboration des stratégies et la mise en oeuvre des programmes de consolidation de la paix. Sur place, ce rôle de coordination devrait être confié au représentant du Secrétaire général, lorsqu’il y en a un.

5. L’information régulière du Conseil.

Le Conseil devrait être régulièrement informé (comme c’est, par exemple, déjà le cas pour le République Centrafricaine et la Guinée-Bissao) des progrès accomplis mais aussi des difficultés rencontrées dans la consolidation de la paix, car tout échec ou retour en arrière en ce domaine remettrait au premier plan les préoccupations de paix et de sécurité, partant l’intervention du Conseil de sécurité.

Voilà quelques idées que nous espérons pouvoir discuter plus en détail avec tous les membres du Conseil lorsque nous examinerons les suites concrètes à donner à ce débat



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