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Le cadre financier des Nations unies


1. Les textes de référence Retour à la table des matières

Les règles qui s’appliquent à la procédure budgétaire de l’ONU sont très largement issues des résolutions successives adoptées par l’Assemblée générale, progressivement codifiées sous forme de règlements.

La Charte des Nations unies est en effet peu prolixe sur le cadre financier de l’organisation, se contentant de préciser les compétences en la matière des principaux organes (article 17 pour l’Assemblée générale et 97 s’agissant du Secrétaire général) ainsi que les règles applicables en cas de non-paiement par un Etat membre de sa contribution (article 19).

Aussi est-il revenu à l’Assemblée générale le soin de déterminer un corpus de règles. A cet égard, trois résolutions méritent d’être citées  :

-  La résolution 41/213 du 19 décembre 1986 : Adoptée sur la base des conclusions du rapport d’un groupe intergouvernemental d’experts désigné afin de mettre fin à la crise budgétaire qui a secoué l’organisation au milieu des années 1980, cette résolution a posé les grands principes de planification, de programmation et d’établissement du budget. Son annexe I décrit plus particulièrement les modalités du cycle biennal ainsi que l’existence d’un fonds de réserve, destiné à financer des dépenses additionnelles résultant de décisions prises par les organes délibérants.

-  La résolution 42/211 du 21 décembre 1987 : Cette résolution, qui découle de la résolution 41/213, précise les critères d’utilisation du fonds de réserve ainsi que son fonctionnement.

-  La résolution 45/248 du 21 décembre 1990 : Initiant une longue série de résolutions analogues, celle-ci rappelle que c’est à la Cinquième Commission de l’Assemblée générale qu’il « incombe le soin des questions administratives et budgétaires ».

Les principes dégagés par ces résolutions ont progressivement été compilés dans des règlements, régulièrement actualisés sous la forme de circulaires :

-  Le Règlement et règles régissant le cycle du budget-programme est publié dans la circulaire ST/SGB/2000/8 ;

-  Le Règlement financier et règles de gestion financière est publié dans la circulaire ST/SGB/2013/4.

2. Les acteurs Retour à la table des matières

La négociation budgétaire se caractérise par une pluralité d’acteurs, qui traduit non seulement le besoin d’expertise qui s’attache aux problématiques budgétaires, mais également le caractère intrinsèquement intergouvernemental de la procédure.

Dans l’ordre chronologique d’élaboration du budget, le Secrétariat intervient en premier. Il appartient en effet au Bureau de la planification des programmes, du budget de la comptabilité, situé au sein du Département de la gestion, de préparer, en lien avec tous les autres départements de l’organisation, l’ensemble des documents budgétaires ultérieurement examinés par l’Assemblée générale, à savoir le Projet de cadre stratégique, le Projet de budget-programme, le Premier et le second rapport sur l’exécution du budget-programme, le Rapport sur l’exécution des programmes ainsi que le Rapport financier et états financiers.

Les documents produits par le Secrétariat sont ensuite examinés par deux organes intergouvernementaux à dimension davantage technique :

-  Le Comité du Programme et de la Coordination (CPC)  : établi comme organe subsidiaire par le Conseil économique et social dans sa résolution 920 (XXXIV) du 3 août 1962 sous le nom de Comité spécial de coordination, puis rebaptisé dans sa résolution 1171 (XLI) du 5 août 1966, son mandat est reproduit dans la résolution du Conseil économique et social 2008 (LX) du 14 mai 1976. Composé de 34 membres désignés par l’ECOSOC pour être élus par l’Assemblée générale, il traite essentiellement de la dimension programmatique du budget régulier. A cet égard, il se prononce sur le projet de cadre stratégique ainsi que sur le rapport sur l’exécution des programmes. Ses travaux prennent la forme d’un rapport final annuel qui est transmis pour examen à la cinquième Commission.

-  Le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB) : organe subsidiaire de l’Assemblée générale dont la composition est passée de 13 à 16 membres en 1977, ses attributions et responsabilités sont régies par les dispositions des résolutions 14 (I) du 13 février 1946 et 32/103 du 14 décembre 1977 ainsi par les articles 155 à 157 du Règlement intérieur de l’Assemblée. Ses principales tâches sont de :

o Examiner le projet de budget du Secrétaire général et présenter à son sujet un rapport à l’Assemblée générale ;

o Donner son avis à l’Assemblée sur toute question administrative ou budgétaire qui est lui soumise ;

o Examiner pour le compte de l’Assemblée les budgets administratifs des institutions spécialisées et les projets de dispositif de financement de certaines prestations fournies à ces institutions par l’ONU ;

o Examiner les rapports des commissaires aux comptes sur les états financiers de l’ONU et des institutions spécialisées et présenter à leur sujet des rapports à l’Assemblée générale. Le programme de travail du Comité est fixé en fonction des besoins de l’Assemblée et des autres organes délibérants auxquels il rend compte.

Sur la base des travaux de ces deux organes, il appartient ensuite aux 193 Etats de l’Assemblée générale « d’examiner et d’approuver le budget de l’organisation » (article 17 de la Charte). Comme dans la plupart des parlements nationaux, cet examen est délégué à une commission spécifique, la cinquième (article 98 du règlement intérieur de l’Assemblée générale), dont la composition est identique à celle de l’Assemblée. Ses travaux débouchent sur l’adoption de résolutions.

La commission se réunit pendant la partie principale de la session ordinaire de l’Assemblée générale (septembre à décembre), ainsi que lors des reprises de la session en mars et en mai de l’année suivante. Lors de la seconde reprise de session, en mai, elle s’occupe exclusivement des aspects administratifs et budgétaires des opérations de maintien de la paix. Cependant, elle peut à tout moment examiner une question urgente relative au financement d’une mission de maintien de la paix autorisée par le Conseil de sécurité.

Enfin, il existe un contrôle a posteriori, dont les travaux peuvent rétroagir sur les débats menés en cinquième commission, qui prend plusieurs formes :

-  Le Bureau des services de contrôle interne des Nations Unies (BSCI/OIOS) : Créé en 1994 dans le but d’unifier les mécanismes de contrôle interne au sein du Secrétariat, le bureau assure les fonctions classiques de contrôle interne, à savoir : audit et études de gestion, évaluation des programmes et des activités, contrôle de la mise en œuvre des règles régissant la planification et le budget, inspection et investigation. Ses rapports sont transmis à l’Assemblée générale pour information et décision éventuelle.

-  Le Comité des Commissaires aux Comptes (CCC/BoA) : Etabli par la résolution de l’Assemblée générale 74 (I) du 7 décembre 1946, le Comité assure une fonction de vérification externe des comptes des Nations unies et de ses fonds et programmes. Composé des vérificateurs généraux des comptes de trois Etats membres (en ce moment, le Royaume-Uni, la Tanzanie et la Chine), il programme lui-même ses audits et en rend compte à l’Assemblée générale.

-  Le corps commun d’inspection (CCI/JIU) : Il est le seul organe indépendant exerçant, à l’échelle du Système des Nations unies, des fonctions d’inspection, d’évaluation et d’enquête. Créé à titre expérimental en 1968 et institutionnalisé en 1978, il est composé de 11 inspecteurs élus par l’Assemblée générale et a comme objectif premier de fournir des éléments d’analyse et de comparaison entre les différentes institutions liées à l’ONU.

3. La procédure Retour à la table des matières

Conformément à la résolution 41/213, aux articles 2.1 à 2.11 du règlement financier ainsi qu’à l’article 3.2 du règlement et règles régissant la planification des programmes, les aspects du budget qui ont trait aux programmes, le contrôle de l’exécution et les méthodes d’évaluation (ST/SGB/2000/8), la procédure s’appliquant à l’élaboration du budget régulier s’articule en trois phases : la programmation, l’adoption du budget-programme et l’exécution.

L’exercice de programmation revêt deux dimensions : il s’agit d’une part de définir le cadre stratégique d’action de l’organisation, ce qui prend la forme d’un plan-cadre fixant les objectifs à long terme de l’organisation ainsi qu’un plan-programme biennal, et, d’autre part, d’une programmation budgétaire, qui se manifeste par l’adoption par la 5ème Commission en décembre n-2 d’une esquisse.

C’est sur la base de cette esquisse, ainsi que du cadre stratégique adopté, que le Secrétariat prépare un projet de budget-programme, qui est transmis au printemps n-1 au CPC ainsi qu’au CCQAB. Ce budget, ainsi que les rapports afférents des organes intergouvernementaux, sont examinés à l’automne n-1 par la 5ème Commission, avant d’être formellement adopté, par consensus depuis 1990, pour une entrée en vigueur au 1er janvier de l’année n.

L’exécution budgétaire est, conformément à la règle 105.5 du règlement financier, de la responsabilité de chacun des agents certificateurs, l’équivalent des ordonnateurs dans le droit budgétaire français, sous le contrôle du Secrétaire-général adjoint pour la gestion. La cinquième Commission contrôle cette exécution à deux occasions :

-  Lors du principal segment de la session de l’année n (à l’automne), lorsqu’elle examine le premier rapport de performance. Cet examen se concentre généralement sur le niveau d’exécution global ainsi que sur les ouvertures de crédits nécessitées par l’adoption de nouveaux mandats (« Programme budget implication ») ;

-  Lors du principal segment de la session de l’année n+1, lorsqu’elle examine le second rapport de performance. Adopté en même temps que le budget-programme du biennum suivant, ce rapport présente le niveau final d’exécution budgétaire et permet d’assurer un chaînage entre les deux exercices.

Enfin, au printemps n+2, l’Assemblée générale reçoit le rapport des Commissaire aux comptes qui, conformément au g de la résolution 74 (I), certifie les comptes du biennum écoulé.

S’agissant du budget des opérations de maintien de la paix, la procédure suivie est proche dans son esprit de celle du budget régulier (préparation par le Secrétariat et adoption par la 5ème Commission), même si elle s’en distingue par deux éléments : le caractère annuel d’une part, qui conduit à ce que les budgets des différentes opérations couvrent la période du 1er juillet de l’année n au 30 juin de l’année n+1 ; d’autre part, une programmation essentiellement budgétaire, qui s’effectue au niveau de chacune des missions, sous le contrôle de la Division du budget et des finances du Département d’appui aux missions ainsi que du Bureau de la planification des programmes, du budget de la comptabilité. Ainsi le CPC n’intervient pas dans la procédure budgétaire des OMP.

4. Pour aller plus loin Retour à la table des matières

- Consulter le site internet des Nations unies dédié au budget pour tout savoir sur les contributions des États membres

- Consulter le site internet de la Cinquième Commission de l’Assemblée générale des Nations unies, commission qui s’occupe des questions administratives et budgétaires



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